Y cyntaf mewn Cyfres o Fyfyrdodau ar Adroddiad y Comisiwn
Ym mis Ionawr, cyhoeddodd y Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru ei adroddiad terfynol, a oedd yn cael ei ddisgwyl yn eiddgar ac a oedd ond ychydig yn hwyr. Yn yr un modd â’r Comisiynau Ymchwilio blaenorol – Richard, Holtham, Silks a Thomas – bydd ei ganfyddiadau’n sicr o fod yn destun dadleuon parhaus ynghylch dyfodol datganoli yng Nghymru.
Bydd y postiad cyntaf hwn mewn cyfres o fyfyrdodau ar adroddiad y Comisiwn, a gynhelir gan Grŵp Ymchwil Llywodraethiant a Hawliau Dynol Prifysgol Abertawe, yn gweithredu fel cyflwyniad. Ynddo, byddaf yn amlinellu cylch gwaith ac argymhellion adroddiad y Comisiwn, cyn gwneud rhai sylwadau cyffredinol am ei gasgliadau.
Cefndir
Yn ôl yn hydref 2021, sefydlodd Llywodraeth Cymru Gomisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru, o dan gyd-gadeiryddiaeth cyn-Archesgob Caergaint, Dr Rowan Williams, a’r Athro Laura McAllister. Ynghyd â naw aelod o ystod o gefndiroedd proffesiynol a gwleidyddol, rhoddwyd dau amcan iddynt:
- “Ystyried a datblygu opsiynau ar gyfer diwygio strwythurau cyfansoddiadol sylfaenol y Deyrnas Unedig, y mae Cymru’n dal i fod yn rhan annatod ohoni.
- Ystyried a datblygu’r holl brif opsiynau blaengar i gryfhau democratiaeth yng Nghymru a sicrhau gwelliannau i bobl Cymru.”
Disgrifiodd Mick Antoniw AS, y Cwnsler Cyffredinol a Gweinidog y Cyfansoddiad, yr amcanion hyn fel rhai ‘eang’ pan gyhoeddodd y Comisiwn. Yn wir, maent yn arbennig o eang mewn o leiaf dwy agwedd arwyddocaol.
Yn gyntaf, ehangder o ran cwmpas tiriogaethol. Cafodd y Comisiwn y dasg o ystyried ‘diwygiadau sylfaenol i strwythurau cyfansoddiadol y Deyrnas Unedig’ yn ei chyfanrwydd – cylch gwaith sydd ymhell y tu hwnt i reolaeth ddeddfwriaethol y Senedd, yn enwedig oherwydd bod hyd yn oed strwythur cyfansoddiadol Cymru, i raddau helaeth, y tu allan i gylch gwaith sefydliadau gwleidyddol Cymru – gan ei fod wedi’i gynnwys, fel ag y mae, mewn Deddf Senedd y DU, ac mae diwygio’r ddeddf, ynddo’i hun, yn gymhwysedd a gedwir.
Yn ail, ehangder yn y pwnc. O ran ‘strwythur cyfansoddiadol’ a ‘democratiaeth Cymru’, gellid dadlau bod cylch gwaith y Comisiwn yn crynhoi bron pob agwedd ar ddatganoli yng Nghymru.
Yr Adroddiad Terfynol
Roedd y Comisiwn yn amlwg yn cymeradwyo’r darlleniad eang hwn o’i gylch gorchwyl. Roedd ehangder eang o ffocws yn treiddio drwy'r ymarfer cwmpasu sy'n dominyddu’r adroddiad interim, ac mae'n cael ei adlewyrchu'n llawn yn yr adroddiad terfynol, sy'n trafod ac (mewn rhai achosion, ond nid pob achos) yn gwneud argymhellion sy'n ymwneud ag amrywiaeth eang o faterion polisi. Yn rhannol, mae hynny’n adlewyrchu ehangder y cylch gorchwyl, ond mae hefyd yn deillio o sylw’r Comisiwn bod cysylltiad anorfod rhwng hanfodion democratiaeth, y cyfansoddiad, polisi a darpariaeth, yn enwedig ym marn dinasyddion, sydd ‘yn fwy tebygol o fynegi eu dyheadau [ynghylch llywodraethu] drwy eu profiadau o wasanaethau cyhoeddus’.
Ni all blog amlinellu pob manylyn o adroddiad terfynol y Comisiwn yn llawn – bydd yn rhaid i chi fodloni ar fraslun o’i brif themâu. I ddechrau, mae’r adroddiad yn gwneud argymhellion gyda’r bwriad o gryfhau democratiaeth Cymru, yn amrywio o gymeradwyo diwygiadau i’r system etholiadol a chynyddu aelodaeth y Senedd, sydd eisoes ar y gweill, i argymell sefydlu panel arbenigol i ystyried gwelliannau i ymgysylltu â dinasyddion ac addysg ddinesig.
Nesaf, mae’r Comisiwn yn cymeradwyo diwygiadau i’r broses o ariannu datganoli yng Nghymru, sydd wedi’i anelu’n bennaf at roi mwy o hyblygrwydd i Lywodraeth Cymru o ran rheoli ei chyllid ei hun a chyllidebu ar gyfer cynlluniau yn y dyfodol, gyda mwy o ryddid rhag micro-reolaeth Trysorlys y DU. Mae hefyd yn ymuno â’r frwydr barhaus dros ddiwygio fformiwla Barnett.
Gan droi ei sylw at ‘ffiniau datganoli’ – sef y ffordd y caiff cymwyseddau rhwng sefydliadau yng Nghymru a’r DU eu rhannu – mae’r Comisiwn yn gwneud nifer o argymhellion petrus ar draws sawl maes polisi ar wahân, gan gynnwys darlledu, ynni a gwasanaethau rheilffyrdd (bydd pob un o’r rhain yn destun trafodaeth bellach mewn postiadau sydd ar y gweill yn y gyfres hon). Nid yw’n syndod ei fod hefyd yn ailddatgan yr achos dros weithredu’r diwygiadau i gyfiawnder a phlismona a gynhigiwyd gan Gomisiwn Thomas yn 2019, sydd wedi’u hanwybyddu i raddau helaeth hyd yma.
Nid oedd yn annisgwyl, o ystyried y cylch gorchwyl, bod rhannau helaeth o’r adroddiad yn canolbwyntio ar hanfodion cyfansoddiadol – er bod pwyslais trwm ar ffurf a gweithdrefn yn hytrach na sylwedd, er enghraifft, diogelu hawliau dynol yn gyfansoddiadol, a fydd yn cael sylw mewn blog sydd ar y gweill yn y gyfres hon. O fewn y categori eang hwn, mae dau ddull gwahanol yn amlwg: yn gyntaf, diwygio cyfansoddiadol diangen; ac yn ail, newid cyfansoddiadol radical.
O ran y cyntaf, mae’r Comisiwn yn awgrymu sawl newid i’r setliad datganoli presennol, gan gynnwys cynigion i gryfhau ac ‘ymgorffori’ Confensiwn Sewel ymhellach, ac i godeiddio egwyddorion cysylltiadau rhynglywodraethol rhwng y llywodraethau datganoledig a llywodraeth y DU.
O ran yr ail, mae pennod sylweddol olaf yr adroddiad yn trafod tair gweledigaeth amgen ar gyfer ‘Dyfodol Cyfansoddiadol’ Cymru – ac yn wir, y DU yn ei chyfanrwydd: mwy o ddatganoli, Ffederaliaeth ac Annibyniaeth. Gyda rhywfaint o gyfiawnhad, mae’r ICCFW yn gwrthod gwneud unrhyw argymhellion yn y cyswllt hwn, oherwydd ‘bod y dewis hwnnw’n un i ddinasyddion a’u cynrychiolwyr’.
Arloesi o ran y Dull Gweithredu, neu Gyfle a Gollwyd?
Bydd y postiadau dilynol yn y gyfres hon yn ystyried materion a themâu penodol a godir gan yr adroddiad yn fwy manwl. Am y tro, gadewch i ni gadw at ychydig o sylwadau cyffredinol iawn. Fel y gwelsom, mae gan y Comisiwn gylch gwaith aruthrol o eang. Nid yw ehangder o’r fath o reidrwydd yn beth drwg - mae gwahanol agweddau ar y setliad datganoli, wrth gwrs, wedi’u cynnwys, o anghenraid, ac mae ffocws eang yn caniatáu i’r cysylltiadau rhwng nodweddion arwahanol y setliad gael eu hystyried yn briodol.
Ond yn yr achos hwn, mae ehangder, ynghyd â pharch cyfiawn i fforymau gwneud penderfyniadau mwy democrataidd, wedi cynhyrchu adroddiad sydd ychydig yn ddigyswllt ac yn arbennig o ofalus. Fel uchod, mae llawer o’r adroddiad yn cymeradwyo’r argymhellion neu’r diwygiadau sydd eisoes ar waith. Mewn mannau eraill, mae meysydd polisi, gan gynnwys ynni a darlledu, yn cael eu rhoi o’r neilltu, gydag argymhellion ar gyfer sefydlu rhagor o baneli arbenigol. O ran diwygio cyfansoddiadol sylfaenol, mae’r Comisiwn yn ymatal rhag gwneud unrhyw argymhellion pendant, y tu hwnt i’w gynigion ar gyfer dyfodol Confensiwn Sewel.
Nid oes fawr ddim, felly, o ran argymhellion polisi pendant ar gyfer hyrwyddwyr diwygio datganoli yng Nghymru. Ond efallai fod hynny’n methu’r pwynt. Gellid dadlau bod nod datganedig y Comisiwn o ysgogi a hyrwyddo ‘sgwrs genedlaethol’ am ddyfodol datganoli yng Nghymru yn fwy nodedig na’i gasgliadau penodol. Cafodd y nod hwnnw ei adlewyrchu yn ei ddull arloesol o ymgysylltu â sampl mor eang â phosibl o’r cyhoedd yng Nghymru, drwy amrywiaeth o fecanweithiau ansafonol, gan gynnwys sioeau teithiol mynediad agored, arolygon wedi’u comisiynu, a digwyddiadau sy’n cael eu cynnal ar y cyd â grwpiau cymunedol.
A gellid dadlau bod y mantra o ‘sgwrs genedlaethol’ yn treiddio i adroddiad y Comisiwn, i’r un graddau ag y mae’n fodlon awgrymu y dylai sgyrsiau o'r fath ddigwydd ar nifer o faterion allweddol - yn enwedig ffocws teitlog y Comisiwn: ‘Dyfodol Cyfansoddiadol Cymru’. Ond nid yw’n glir o gwbl sut, yn union, y dylid rhoi’r nod canmoladwy hwnnw ar waith yn ymarferol.
