Yr ail mewn Cyfres o Fyfyrdodau ar Adroddiad y Comisiwn
Dyma’r ail mewn cyfres o flogiau gan aelodau Canolfan Ymchwil Llywodraethiant a Hawliau Dynol Prifysgol Abertawe sy’n ymdrin â gwahanol agweddau ar adroddiad terfynol y Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru.
Mae’r blog gyntaf yn y gyfres, gan Dr Tom Hannant, yn darparu cyflwyniad i adroddiad y Comisiwn. Mae’r blog hwn yn trafod yr adroddiad drwy lygaid hawliau dynol, gan ganolbwyntio ar themâu allweddol sydd o ddiddordeb cyson i wleidyddion a chymdeithas sifil yng Nghymru.
Cyd-Destun
Mae’n anodd meddwl am fater polisi lle mae’r ymraniadau rhwng Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU yn fwy amlwg nag ar hawliau dynol. Tynnwyd sylw at yr ymraniadau hyn yn ddiweddar pan geisiodd Llywodraeth y DU ddisodli Deddf Hawliau Dynol 1998 (Deddf 1998) gyda Bil Hawliau’r DU. Mae Deddf 1998 yn ymgorffori’r Confensiwn Ewropeaidd ar Hawliau Dynol (ECHR) yng nghyfraith y DU, ac mae’r setliad datganoli presennol yn golygu bod cydymffurfio â’r ECHR yn amod o ddilysrwydd ar gyfer arfer swyddogaethau datganoledig (gan Weinidogion Cymru a’r Senedd).
Petai'r Bil Diddymu Hawliau, fel y’i gelwid, yn cael ei roi ar waith, byddai Bil Llywodraeth y DU wedi tanseilio mesurau diogelu hawliau dynol ledled y DU. Fe wnaeth Llywodraeth Cymru, y Senedd a chymdeithas sifil yng Nghymru uno i wrthwynebu’r cynnig. Mynegodd Llywodraeth Cymru ei barn yn glir bod yr ECHR yn ‘gonglfaen sylfaenol datganoli’, gan fynegi pryder bod Llywodraeth y DU wedi cyflwyno’r Bil heb ystyried yn briodol ei effaith ar y ‘fframwaith cyfansoddiadol, cyfreithiol a pholisïol’ yng Nghymru, sy’n cofleidio hawliau dynol.
Mae materion hawliau dynol eraill (er enghraifft, lloches a mudo, diwygio lles a hawliau lleiafrifoedd) i gyd wedi bod yn destun dadleuon yn ddiweddar rhwng Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru. Ond nid yn ddiweddar yn unig y mae’r gwahaniaethau rhwng y ddwy awdurdodaeth wedi dod yn amlwg. Ers dechrau datganoli, mae llywodraethau olynol Cymru wedi ceisio hyrwyddo hawliau dynol drwy bolisi a deddfwriaeth er mwyn gwreiddio hawliau dynol rhyngwladol yng nghyfraith a pholisi Cymru. Mae’r agenda blaengar hon wedi gweld Cymru’n cael ei chydnabod fwyfwy fel eiriolwr dros hawliau dynol ymysg pedair gwlad y DU (ynghyd â’r Alban).
Er bod llywodraeth y DU wedi rhoi'r gorau i’r Bil Hawliau, cadarnhaodd y profiad benderfyniad Llywodraeth Cymru i sicrhau amddiffyniadau hawliau dynol ymhellach drwy gyfraith Cymru. Yn 2021, comisiynodd Gweinidogion Cymru waith ymchwil ar opsiynau i Gryfhau a Hyrwyddo Cydraddoldeb a Hawliau Dynol yng Nghymru (SAEHR). Ymhlith argymhellion y gwaith ymchwil hwn mae cyflwyno Bil Hawliau Dynol Cymru i ymgorffori hawliau dynol rhyngwladol yn uniongyrchol yng nghyfraith Cymru. Derbyniodd Llywodraeth Cymru yr argymhelliad hwn ac mae gwaith yn mynd rhagddo ar hyn o bryd i archwilio opsiynau ar gyfer deddfwriaeth.
Does dim amheuaeth bod hawliau dynol yn bryder polisi allweddol yng Nghymru. Mae Gweinidogion Cymru yn cyfeirio at hawliau dynol fel y sail ar gyfer gweithredu gan y llywodraeth yng Nghymru, ac roedd ymgysylltu â rhanddeiliaid cymdeithas sifil yn ystod ymchwil SAEHR yn cadarnhau awydd cryf i Gymru wneud cynnydd annibynnol ar hawliau dynol drwy gyfraith Cymru.
Adlewyrchir yr ysbryd hwn ymhlith cymdeithas sifil yn adroddiad interim y Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru (y Comisiwn), sy'n nodi bod rhanddeiliaid 'anwleidyddol' wedi nodi 'cyfyngiadau ar allu Cymru i wneud cynnydd ar gydraddoldeb a hawliau dynol' fel un o'r anawsterau sy'n codi o'r 'ymylon garw' rhwng pwerau datganoledig a phwerau a gedwir o dan y setliad datganoli cyfredol. Mae'r cyfan yn awgrymu y dylai’r Comisiwn fod wedi rhoi mwy o sylw i hawliau dynol yn ei adroddiad terfynol.
Beth, Dim Hawliau Dynol?
Yn ei adroddiad terfynol, mae’r Comisiwn yn trafod y cyfle i ehangu’r setliad mewn meysydd lle mae ffiniau datganoli yn destun ‘dadleuon byw’. Mae popeth a drafodwyd yn y blog hwn hyd yma, gan gynnwys adroddiad interim y Comisiwn, yn awgrymu bod cymhwysedd a chyfrifoldeb dros hawliau dynol yn destun dadleuon parhaus a byw yng Nghymru. Felly, mae’n syndod, ac yn peri rhywfaint o bryder, bod adroddiad terfynol y Comisiwn yn dawel o ran hawliau dynol. Yn hytrach, mae’n mabwysiadu terminoleg gymysg i siarad am ‘hawliau dinasyddion’ a ‘hawliau cyfansoddiadol’, yn ogystal â ‘hawliau cydraddoldeb a chynhwysiant’. Nid yw’r termau hyn yn cael eu hegluro, er bod y Comisiwn yn awgrymu y byddai ‘Cymru annibynnol’ yn debygol o ‘gydymffurfio’ â ‘chonfensiynau rhyngwladol’ sy’n nodi ‘hawliau cydraddoldeb a chynhwysiant’, ac y byddai hawliau cyfansoddiadol yn sail i broses ‘adeiladu cyfansoddiad’ petai Cymru’n dod yn annibynnol. Er na chadarnhawyd hynny, y confensiynau rhyngwladol mwyaf tebygol y mae’r Comisiwn yn cyfeirio atynt yw’r ECHR a’r confensiynau hawliau dynol rhyngwladol craidd (oherwydd bod sawl un yn canolbwyntio ar gydraddoldeb a chynhwysiant).
Mae’r Comisiwn, wrth gwrs, yn gywir i awgrymu y byddai hawliau cyfansoddiadol wrth wraidd trefniadau cyfansoddiadol pe bai Cymru’n dod yn annibynnol. Fodd bynnag, mae goblygiad dadansoddiad y Comisiwn, sef y byddai cwestiynau ynghylch cydymffurfio â chonfensiynau hawliau dynol rhyngwladol ond yn dod yn berthnasol i ddyfodol cyfansoddiadol Cymru pe bai Cymru’n dod yn annibynnol, yn anghywir. Mae’r un peth yn wir am yr awgrym mai'r unig ffordd y gallai hawliau (‘hawliau cydraddoldeb a chynhwysiant’ yw’r term sy’n cael ei ddefnyddio) gael eu ‘hymgorffori’ yw o dan system ffederal, neu eu ‘mewnosod’ pe bai Cymru’n dod yn annibynnol. Mae’n ymddangos bod y Comisiwn wedi penderfynu peidio â thynnu sylw at y ffaith bod Cymru eisoes wedi ymgorffori (neu wreiddio) dau gonfensiwn rhyngwladol (ar hawliau plant a hawliau pobl anabl) a set o egwyddorion hawliau dynol y Cenhedloedd Unedig (ar bobl hŷn) yng nghyfraith Cymru o dan y setliad datganoli presennol.
Mae’r penderfyniad i beidio â chynnwys trafodaeth am yr hyn y mae Cymru wedi’i gyflawni a’r hyn y gallai ei gyflawni o ran hawliau dynol yn anffodus, gan ei fod yn cyfyngu ar weledigaeth y Comisiwn ar ddiwygio posibl. Yn benodol, mae wedi dileu’r potensial i hawliau dynol gryfhau democratiaeth a gwella bywydau pobl o dan setliad gwell, lle mae gan Gymru fwy o reolaeth dros y gyfraith a’r ysgogiadau polisi sy’n dylanwadu ar hawliau dynol (e.e. budd-daliadau lles, trethiant, plismona, cydraddoldeb, lloches a’r system gyfiawnder). Mae dull gweithredu’r Comisiwn yn anodd ei ddeall gan ei fod wedi nodi datblygiadau sy’n awgrymu’r potensial ar gyfer dull mwy blaengar o ymdrin â materion polisi allweddol petai sefydliadau Cymru yn cael pwerau mwy helaeth dros hawliau dynol. Mewn darn sy’n trafod ‘dinasyddiaeth a hawliau’ (o ran mynediad at wasanaethau), mae’r Comisiwn yn nodi bod Llywodraeth Cymru wedi mabwysiadu ‘dull gweithredu gwahanol mewn rhai meysydd polisi’. Er nad yw hyn yn cydnabod yn llawn yr arweinyddiaeth y mae Cymru wedi’i ddangos ar hawliau dynol, mae’n awgrymu rhywfaint o ymwybyddiaeth ymylol o ddatblygiadau perthnasol yn y maes hwn.
Mae diffyg sylw uniongyrchol y Comisiwn hwn i hawliau dynol yn anoddach fyth i’w ddeall gan fod ei adroddiad terfynol yn cydnabod gwaith pwysig Comisiwn Thomas yn 2019 (Y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru). Daeth Comisiwn Thomas i’r casgliad bod Cymru wedi cyflwyno ‘polisïau craff... ar safonau rhyngwladol ar hawliau dynol’ ac wedi ‘ymgorffori egwyddorion rhyngwladol hawliau dynol’ yng nghyfraith Cymru. Efallai y credir, yn gwbl resymol, y dylai hyn fod wedi tynnu sylw’r Comisiwn at bwysigrwydd hawliau dynol, nid yn unig i’r setliad datganoli presennol, ond hefyd i unrhyw setliad datganoli yn y dyfodol.
Cylfe Coll
Awgrymodd fy nghydweithiwr, Tom Hannant, yn y blog gyntaf yn y gyfres hon mai nod mwyaf nodedig yr adroddiad efallai yw hyrwyddo ‘sgwrs genedlaethol’ am ddyfodol datganoli yng Nghymru. Os felly, rwy’n ofni y gallai gadael i’r Comisiwn arwain y ffordd eithrio hawliau dynol o’r sgwrs (oni bai fod y drafodaeth yn ymwneud â Chymru annibynnol).
I’r rheini sydd â diddordeb mewn hawliau dynol yng Nghymru, mae adroddiad y Comisiwn yn gyfle a gollwyd, yn anad dim oherwydd bod hawliau dynol yn cael eu cydnabod yn rhyngwladol fel fframwaith ar gyfer llywodraethu da, ac fel canllaw ar gyfer trefniadau cyfansoddiadol (gan gynnwys o dan y setliadau datganoli presennol yn y DU). Gallai dull gweithredu gwahanol fod wedi gweld hawliau dynol yn cael eu harchwilio fel colofnau cyfansoddiadol gyda’r potensial i fod yn sail i ddarparu gwasanaethau teilwng mewn meysydd fel iechyd, tai, addysg ac ati, drwy osod rhwymedigaethau’n uniongyrchol ar lywodraeth i gyflawni amcanion penodol sy’n seiliedig ar hawliau.
Fel y dywed Tom yn ei flog, nid yw adroddiad y Comisiwn yn cynnig llawer o ‘argymhellion polisi pendant ar gyfer hyrwyddwyr diwygio datganoli yng Nghymru i’w cefnogi’. Mae’n druenus nad yw'r Comisiwn wedi manteisio ar y cyfle hwn i gysylltu â chanfyddiadau Comisiwn Thomas, ac ymhelaethu arnynt, ac argymhellion SAEHR ar hawliau dynol; efallai drwy adleisio’r alwad am Ddeddf Hawliau Dynol Cymru fel fframwaith cyfansoddiadol ar wahân ar gyfer llywodraethiant yng Nghymru.
Mae Simon Hoffman yn Athro Hawliau Dynol yn Ysgol y Gyfraith, Prifysgol Abertawe
