Y trydydd mewn Cyfres o Fyfyrdodau ar Adroddiad y Comisiwn
Dyma'r trydydd mewn cyfres o flogiau gan aelodau o'r Grŵp Ymchwil Llywodraethu a Hawliau Dynol ym Mhrifysgol Abertawe sy'n myfyrio ar adroddiad terfynol y Comisiwn Annibynnol ar Ddyfodol Cyfansoddiadol Cymru.
Mae'r blog cyntaf yn y gyfres, gan Dr Tom Hannant, yn rhoi cyflwyniad i adroddiad y Comisiwn, ac mae'r ail flog gan yr Athro Simon Hoffman yn trafod yr adroddiad o safbwynt hawliau dynol. Mae'r trydydd blog hwn yn canolbwyntio ar argymhellion yr adroddiad ynghylch datganoli gwasanaethau a seilwaith rheilffyrdd i Gymru.
Cyd-destun
Yn ystod y blynyddoedd diwethaf mae'r rheilffyrdd wedi ennill pwysigrwydd newydd mewn trafodaethau ynghylch dyfodol datganoli yng Nghymru. Yn 2017, mynnodd Llywodraeth Cymru £700 miliwn gan Lywodraeth y DU am ei phenderfyniad i ddileu cynlluniau i drydaneiddio prif reilffordd de Cymru i'r gorllewin o Gaerdydd. Dilynwyd hyn gan alwadau cyson gan Weinidogion Cymru am 'ddatganoli rheilffyrdd yn llawn a setliad ariannu teg i Gymru'. Yn fwy diweddar, nododd Cynllun Cyflawni Cenedlaethol ar gyfer Trafnidiaeth Llywodraeth Cymru bwysigrwydd trafnidiaeth rheilffyrdd wrth helpu i annog symudiad moddol i ffwrdd o'r car tuag at ddefnyddio teithio llesol a thrafnidiaeth gyhoeddus; mae'r rhesymeg dros hynny'n rhan bwysig o strategaeth Llywodraeth Cymru i sicrhau Cymru sero net erbyn 2030.
Y tu allan i Fae Caerdydd, mae'r cysylltiad rhwng y rheilffyrdd a datganoli hefyd wedi cael sylw drwy benderfyniad Llywodraeth y DU i gategoreiddio HS2 fel prosiect "Cymru a Lloegr", er nad yw'n gosod cledrau yng Nghymru mewn gwirionedd. Canlyniad ariannol y penderfyniad hwn yw nad yw Cymru, yn wahanol i'r Alban, wedi gallu cael cyllid canlyniadol drwy fformiwla Barnett am yr arian sy'n cael ei wario ar HS2 (er bod hyn hefyd yn ganlyniad i ddiffyg datganoli seilwaith rheilffyrdd i Gymru). Mae'r annhegwch ariannol hwn yn mynd yn fwy difrifol wrth ei ystyried ochr yn ochr â thystiolaeth a luniwyd gan Ganolfan Llywodraethiant Cymru sy'n dangos pe bai trafnidiaeth rheilffyrdd wedi'i datganoli'n llawn, gallai Cymru fod wedi cael buddsoddiad ychwanegol gwerth £514 miliwn yn ei seilwaith rheilffyrdd rhwng 2011 a 2020.
Er gwaethaf yr anghytundeb gwleidyddol hwn, nid yw'r ddarpariaeth gyfreithiol ar gyfer datganoli gwasanaethau rheilffyrdd yn syml, ac mae ganddi gymhlethdod ychwanegol yng Nghymru o ystyried natur drawsffiniol rhwydwaith rheilffyrdd Cymru. Mae'r realiti hwn yn cael ei gydnabod yn adroddiad terfynol y Comisiwn, sy'n tynnu sylw at y ffaith bod gwasanaethau rheilffyrdd yn 'faes cymhleth iawn o ddatganoli' ac mai ‘ychydig iawn o agweddau sydd wedi’u datganoli neu wedi’u cadw’n ôl yn llwyr.' Mae hefyd yn faes lle ceir anghymesuredd sylweddol mewn cymhwysedd deddfwriaethol a gweithredol ar draws y tri setliad datganoli.
Yng Nghymru, ar wahân i ychydig o fân eithriadau, mae'r cyfrifoldeb am wasanaethau rheilffyrdd yn fater a gedwir yn ôl o dan Atodlen 7A o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006. Felly, yn wahanol i Senedd yr Alban, ychydig iawn o gymhwysedd deddfwriaethol sydd gan y Senedd dros y rheilffyrdd yng Nghymru. Mae'r sefyllfa'n wahanol o ran Llywodraeth Cymru, sy'n gyfrifol yn weithredol am Ryddfraint Cymru a'r Gororau; fodd bynnag, nid yw hyn yn gyfrifoldeb cwbl unigryw ac mae ganddi ofyniad trawsffiniol i weithio gyda Llywodraeth y DU ar weithrediadau rhyddfraint yn Lloegr. Felly, mae cymhlethdod rheilffyrdd yng Nghymru yn ymwneud â rhwymedigaethau trawsffiniol ac ni ellir ei ddeall fel mater o fewn Cymru yn unig.
Adroddiad y Comisiwn
Yn ei adroddiad terfynol, mae'r Comisiwn yn argymell ‘datganoli’r cyfrifoldeb dros wasanaethau rheilffyrdd a’r seilwaith rheilffyrdd i Gymru gyda chyllid teg a chydlywodraethu yng nghyswllt gwasanaethau trawsffiniol.' Gan gyferbynnu hyn â rhai o'r argymhellion eraill ar gyfer datganoli pellach a nodir yn yr adroddiad, ceir diffyg manylder amlwg yn y canfyddiadau ar wasanaethau a seilwaith rheilffyrdd. Er enghraifft, yn ei argymhelliad ar gyfer datganoli cyfiawnder a phlismona, mae'r adroddiad yn cyfeirio at ‘ddatganoli’r cyfrifoldeb dros gyfiawnder a phlismona yn ddeddfwriaethol ac yn weithredol', tra mae’r argymhelliad ar drafnidiaeth rheilffyrdd yn cyfeirio at ddatganoli 'cyfrifoldeb' yn unig. Er y gallai'r diffyg eglurder hwn fod yn gydnabyddiaeth o'r cymhlethdod sy'n gysylltiedig â'r maes hwn o ddatganoli, mae'n codi'r cwestiwn pam na cheisiodd y Comisiwn ddarparu manylion ychwanegol i egluro datganoli cyfrifoldeb am wasanaethau a seilwaith rheilffyrdd yn llawn. Yn ymarferol, mae'n debygol y byddai unrhyw fesur o ddatganoli yn fwy cymhleth, petai ond er mwyn cydnabod natur drawsffiniol y rhwydwaith rheilffyrdd.
Gellid trosglwyddo cyfrifoldeb gweinidogol am wasanaethau a seilwaith rheilffyrdd drwy orchymyn trosglwyddo swyddogaethau, fel sydd wedi digwydd o'r blaen drwy drosglwyddo cyfrifoldeb llawn am Ryddfraint Cymru a'r Gororau yn 2018, a throsglwyddo cyfrifoldeb am Linellau Craidd y Cymoedd yn 2020. Ac eto, mae'n debygol y byddai angen trosglwyddo'r cyfrifoldeb am seilwaith y rheilffyrdd yn y dyfodol hefyd yn rhannol yn gydamserol â Llywodraeth y DU oherwydd bod cyfran sylweddol o'r rheilffyrdd yng nghanolbarth a gogledd Cymru'n croesi i Loegr (e.e. mae Llinell Gororau Cymru o orsaf Wrecsam Gyffredinol yn mynd drwy Gaer i ogledd Lloegr, a thrwy Amwythig tuag at y de). Felly mae'n anodd fframio hyn yn fater Cymreig penodol, yn bennaf oherwydd y ffaith y byddai angen cydweithredu trawsffiniol ar brosiectau seilwaith penodol yn y dyfodol, megis trydaneiddio Prif Linell Gogledd Cymru.
Mae'r sefyllfa'n mynd i fyd ychwanegol o gymhlethdod o ran y posibilrwydd o ddatganoli cymhwysedd deddfwriaethol, gan y byddai hyn naill ai'n debygol o fod ar ffurf eithriad i fater presennol gwasanaethau rheilffyrdd a gedwir yn ôl o dan Atodlen 7A, neu drwy ddiwygiad mwy sylweddol i gael gwared ar wasanaethau rheilffyrdd fel mater a gedwir yn ôl yn gyfan gwbl. Mae’r broses o ddatganoli gwasanaethau rheilffyrdd yn yr Alban yn cynnig canllaw defnyddiol i’r perwyl hwn; yn wahanol i'r Senedd, mae Senedd yr Alban yn meddu ar gymhwysedd dros hyrwyddo ac adeiladu rheilffyrdd sy'n "dechrau, yn gorffen ac yn aros yn yr Alban". Defnyddiodd Senedd yr Alban y pŵer hwn am y tro cyntaf yn 2006 i ddeddfu ar gyfer ailadeiladu Rheilffordd Gororau'r Alban a ailagorodd yn 2015. Nid yw'r pŵer cyfreithiol hwn wedi'i lunio fel datganoli seilwaith rheilffyrdd yn llawn, ond yn hytrach mae'n eithriad i fater gwasanaethau rheilffordd a gedwir yn ôl o dan Atodlen 5 o Ddeddf yr Alban 1998. Mae hyn yn creu'r posibilrwydd y gellid gwneud i ateb tebyg weithio i Gymru, a byddai'n caniatáu i'r Senedd fwrw ymlaen â phrosiectau seilwaith rheilffyrdd yng Nghymru, megis adfer y rheilffordd rhwng Aberystwyth a Chaerfyrddin, gan beidio ag ymyrryd â natur drawsffiniol rhannau eraill o'r rhwydwaith.
Ar wahân i faterion cymhwysedd, mae'r adroddiad braidd yn ddiystyriol o'r posibilrwydd y gallai cysylltiadau rhynglywodraethol ddarparu mecanwaith ar gyfer rheoli'r rheilffyrdd yng Nghymru. Er bod pryderon nodedig ynghylch natur anghytbwys a hierarchaidd cysylltiadau rhynglywodraethol y DU yn gyffredinol - pwyntiau y mae'r adroddiad terfynol yn mynd i'r afael â hwy drwy argymell y dylai Llywodraeth Cymru geisio ymwreiddio’n ddeddfwriaethol cysylltiadau rhynglywodraethol y DU 'er mwyn sicrhau dyletswydd o gydweithredu a pharch cydradd rhwng llywodraethau’r DU' - mae'n siomedig na chynigiodd yr adroddiad terfynol ystyriaeth fanylach o'r potensial am fforwm penodol ar gyfer cysylltiadau rhynglywodraethol ym maes rheilffyrdd. Mae hyn yn ymddangos fel cyfle a gollwyd o ystyried y bu rhai gwelliannau yn ddiweddar i gysylltiadau rhynglywodraethol ynghylch rheilffyrdd yng Nghymru, megis creu Bwrdd Rheilffyrdd Cymru gan Lywodraeth y DU yn 2022. Felly, mae'r diffyg ystyriaeth o fathau penodol o gysylltiadau rynglywodraethol ar gyfer rheilffyrdd yn ymddangos fel cyfle a gollwyd, yn enwedig o ystyried bod rhan o argymhelliad canolog y Comisiwn ar reilffyrdd yn cyfeirio at yr angen am ' gydlywodraethu yng nghyswllt gwasanaethau trawsffiniol '.
Trên Araf ar y ffordd i Ddatganoli?
Fel y’i nodwyd yn y blog cyntaf yn y gyfres hon, efallai mai'r peth mwyaf defnyddiol yw gweld adroddiad y Comisiwn fel dechrau sgwrs genedlaethol ar ddyfodol datganoli yng Nghymru, yn hytrach na set o gynigion pendant neu'r camau nesaf. Nid yw hyn i awgrymu y bydd cymhlethdodau datganoli gwasanaethau a seilwaith y rheilffyrdd yn dechrau cael eu trafod bob dydd yng Nghymru, ond fel pwynt o egwyddor gyffredinol mae'n ymddangos bod ymwybyddiaeth uwch o reilffyrdd yn faes pwysig ar gyfer datganoli posibl yn y dyfodol.
